Krönika: Trängd demokrati, reflektioner med anledning av en bok

Som trägen läsare av samhällslitteratur fick jag för en tid sedan boken Trängd demokrati i min hand. Till min glädje och förvåning ägnades ett helt kapitel åt boken Sluta ro börja styra, en amerikansk bok som jag översatte i mitten av 90-talet. Kapitelförfattaren Kerstin Alnebratt tillskriver boken stor betydelse för de förändringar som skedde inom kommunerna runt millenieskiftet. Inte minst New Public Management (NPM) som hon anser fått destruktiva konsekvenser för demokratin. Boken får skulden för mycket – t ex resultatmätning in absurdum, fler byråkrater för att kontrollera resultat, tjänstemän som tar över politikerrollen, upphandling av verksamheter och mycket annat. Jag får väl känna mig hedrad över att boken fått sådan betydelse, även om syftet med boken givetvis inte överensstämmer med de konsekvenser som Kerstin Alnebratt påstår att den fått.

Sluta ro börja styra
Det som boken handlar om är kort och gott att jobba smartare. ”De flesta politiker påstår att det bara finns två vägar ut ur den offentliga sektorns krisen. Antingen kan vi höja skatterna eller också är vi tvingade att sänka kostnaderna,” skriver författarna. ”Vi behöver inte en större offentlig sektor. Vi behöver en bättre offentlig sektor (government). Vi behöver bättre styrning (governance).” Slutsatsen är att politikerna behöver bli bättre på att styra. De ska bestämma vad som ska göras, men inte hur det ska göras.

Vilka är det som bestämmer i kommunerna?
Den dominerande uppfattningen – såväl bland forskare som i statliga utredningar – är att de svällande offentliga förvaltningarna inneburit att tjänstemännen fått större makt. Framför allt kommunpolitiker anser att förvaltningens makt är betydligt mer långtgående än vad den borde vara (Demokratirådets rapport 2022).

Under de senaste 60 åren har utvecklingen gått från att man bara hade ett fåtal kommunala tjänstemän till dagens stora, byråkratiska och professionella förvaltningsorganisationer. I praktiken har detta gjort att förvaltningens muskler vuxit och att tjänstemännen fått alltmer makt. Alltför mycket makt, enligt de flesta kommunpolitiker. (Demokratirådets rapport 2022).
I forskningen om den politiska styrningen i kommunerna är New Public Mangagement (NPM) en central utgångspunkt. NPM är ett begrepp som används för att beskriva reformer i den offentliga förvaltningen i slutet av 1900-talet. Det var genom NPM som målstyrning fick genomslag. Politikerna ska i sitt uppdrag till förvaltningen bestämma vad som ska göras, och till vilken kvalitet, och tjänstepersonerna ansvarar för hur detta ska omsättas i praktiken. Politikerna ska inte ingripa i verksamheten utan följa upp och i efterhand utvärdera hur väl förvaltningen lyckats med sitt uppdrag. Politiken och förvaltningen hålls på armlängds avstånd från varandra. Detta förhållningssätt står i motsats till den traditionella kommunala politiska verksamheten som präglades av nära relationer mellan politiker och tjänstepersoner.

Rationalistisk styrning (Makrostyrning)

Traditionell styrning (Mikrostyrning)

Styrningen sker genom att beslutsfattaren:

Anger målen för verksamheten

Anger hur förvaltningen bör göra i stort och smått

Styrningen är:

Generell, övergripande och

proaktiv

Konkret, detaljerad och

ofta reaktiv

Relationen mellan politiker och tjänstepersoner präglas av:

Distans

Närhet

Från Johan Lantto 2005:11f

Politikerrollens förändring
En förklaring till politikernas förändrade roll finns i kommunsammanslagningarna som genomfördes i slutet av 60-talet. I början på 1950-talet fanns 2500 kommuner jämfört med 290 idag. Kommunerna hade då få anställda och politikerna ansvarade för en stor del av förvaltningen. I början av 60-talet hade kommunerna ca 60 000 anställda jämfört med ca 900 000 år 2022. Sverige gick från vad som kan betecknas som folkrörelsedemokrati med små kommuner till en elitdemokrati med betydligt större kommuner. Antalet politiker har minskat och antalet tjänstepersoner har ökat markant. När de här effekterna av kommunreformen blev tydliga framfördes kritik från olika håll.
För lite demokrati och för svag styrning, skrev statsvetaren Stig Montin. ”Det argumenterades för att de förtroendevalda i kommuner och landsting borde komma närmare både medborgare och verksamhet.” I 80-talets demokratiutredning argumenterades för att de förtroendevalda skulle återta initiativet och inte bara vara beslutsfattare utan också ”ha direkt kontakt med personal och klienter i verksamheterna”. (Montin 2017). Under 90-talet inrättades i många kommuner kommundelsnämnder som ett sätt att skapa bättre kontakt mellan politiker och medborgare.

Hur ser det ut i Lerum?
I Lerum blev en NPM-inspirerad styrning dominerande 2006. Då avskaffades de kommunala nämnderna och deras förvaltningar. Allt koncentrerades till kommunstyrelsen och kommunstyrelseförvaltningen. Nämnderna ersattes med s.k. beredningar där fritidspolitikernas uppgift skulle vara att ägna sig åt mål och visioner. Tidigare hade kommundirektören och kommunalråden suttit bredvid varandra på samma våningsplan. I samband med ”NPM-reformen” flyttades kommunalråden till bottenplanet för att vara skilda från verksamheterna. Resultatet blev att avståndet mellan politiker och tjänstepersoner ökade dramatiskt. Politikernas möjlighet att få information om vad som sker i den kommunala förvaltningen kom att bli liten, eftersom de inte längre har kontakt med tjänstepersonerna. För att få information har de, på samma sätt som andra kommuninvånare, blivit tvungna att vända sig till KomIn eller söka på Google.

Nya vindar!
Tecken finns på att vi kanske är vi på väg tillbaka till den traditionella styrningen. I Lerums kommun har nämnderna återinförts. Men fortfarande finns det bara en förvaltning, förhoppningsvis kommer kanske även det att ändras. Kommunstyrelsens ordförande har åter sitt rum bredvid kommundirektören. I en styrning, som mer liknar den traditionella, ska relationen mellan politiker och tjänstepersoner präglas av närhet, men även med en tydlig fördelning av uppdrag och ansvar. Av politiker utkräver medborgarna ansvar i de allmänna valen vart fjärde år, av tjänstepersonerna ska politikerna utkräva ansvar kontinuerligt genom att följa upp och utvärdera verksamheten.